Загалом те, чому нова українська влада вирішила змінювати Конституцію, ніби, зрозуміло. Учасники Майдану прагнуть децентралізації та усіляких інших реформ, Путін і проросійські сили кажуть про федералізацію і широку автономію Донбасу, а Європа і США вбачають в конституційній реформі важливий крок на шляху до мирного врегулювання немирної ситуації на сході України.
Тобто склалися як внутрішньополітичні, так і зовнішньополітичні причини для того, щоб 27 листопада 2014 року “Народний фронт”, “Блок Петра Порошенка”, “Самопоміч”, “Радикальна партія Олега Ляшка” та “Батьківщина” підписали Коаліційну угоду, у якій домовились утворити Тимчасову спеціальну комісію Верховної Ради для підготовки змін до Конституції України.
Та трохи згодом ініціативу перехопив Петро Порошенко – 3 березня 2015 року своїм Указом про проведення цієї реформи “з урахуванням сучасних викликів та потреб суспільства” він створивпрезидентську Комісію, куди пізніше були включені експерти, яким, вочевидь, довіряють сам Петро Олексійович та його радники в Адміністрації Президента.
Вже через місяць після створення Конституційна Комісія розбилася на три робочих групи “за пріоритетними напрямками реформування”:
- Робоча група з питань децентралізації;
- Робоча група з питань правосуддя та суміжних правових інститутів;
- Робоча група з прав, свобод та обов’язків людини і громадянина.
В чому пріоритетність роботи перших двох груп Президент пояснив сам під час однієї з прес-конференцій. Його цікавить децентралізація влади та зняття депутатської та суддівської недоторканості. Причому щоб напрацювання Комісії було проголосоване в першому читанні ще на цій сесії парламенту, тобто до серпня 2015 року.
А от навіщо була створена Робоча група з прав людини – і досі незрозуміло.
Ця стаття не дає відповідь на це важливе питання. Вона лише описує небезпеки ситуації, коли подібні питання існують без ґрунтовних відповідей.
Конституція як бар’єр
Перед тим як казати про ризики внесення змін в Розділ II Конституції в важкі для України часи, слід нагадати, що таке Основний Закон в цій країні.
Не буду наводити вам визначення з підручників про те, що це низка писаних правил найвищої юридичної сили про співіснування людей та різних частин державного апарату. Я лише нагадаю, що робить Конституцію особливою в порівнянні з рештою національного законодавства.
Її важче змінити.
Для цього потрібна не проста більшість депутатів у 226 голосів, а не менше як третина – мінімум 300 голосів народних обранців.
Для прикладу – якщо всі депутати двох найбільших фракцій українського парламенту (“Блок петра Порошенка” і “Народний фронт”) раптом не полінуються одночасно прийти в сесійну залу і одностайно голосуватимуть, то в них все одно не вистачить одного голосу, щоб ухвалити будь-який закон. Тому і тут варто домовлятися як мінімум з кимось третім. Але навіть коли домовляться – закони та підзаконні акти, як відомо, не повинні суперечити Конституції. Тож для того, щоб ухвалювати щось, що протирічить Основному Закону, але зробити це без гучних політичних скандалів і зі збереженням ієрархії в системі правових актів країни, слід спершу внести відповідні зміни в саму Конституцію. Це можуть, якщо дійдуть згоди, 300 депутатів. Наприклад, геть уся Коаліція парламентських політсил і декілька позафракційних нардепів. Або БПП, НФ, “Самопоміч”, “Опозиційний блок” і один позафракційний.
Бар’єр у 300 голосів діє стримуюче для багатьох законотворчих фантазій народних обранців. Звісно, за історію незалежності України в вітчизняному законодавстві накопичилась певна кількість законів, норми яких прямо суперечать Основному Закону. Але проти таких норми є Конституційний Суд. А постраждалі від таких законів мешканці країни можуть або шукати справедливості в судах, або змушувати законотворців виправляти законодавство, або… не виконувати явно злочинні розпорядження чи накази (ст.60 чинної Конституції).
Так чи інакше, але ситуація з антиконституційними законами у сусіда-агресора – Російській Федерації – значно гірша. По-перше, “Єдиній Росії” потрібна лише одна фракція-сателіт, щоб змінювати Конституцію РФ. По-друге, в “Єдиної Росії” і так достатньо голосів, щоб ухвалити будь-який закон простою більшістю голосів лише своїх депутатів. Домінування однієї політсили над усіма іншими грає відповідну роль і в законотворчості – не випадково ГосДуму кличуть “скаженим принтером”, а найгірші нормотворчі практики копіюють інші авторитарні держави бувшого СРСР.
Україна, як відомо, – не Росія. І це так в тому числі, бо вітчизняні парламентські сили конкурують і сваряться між собою. Але при цьому ситуативної політичної більшості у 226 голосів все ж не вистачає для того, щоб правила гри в країні змінилися достатньо сильно, і якесь політичне угрупування влаштувало авторитарний режим парламентським демократичним чином, на законних підставах.
Та чи не перетворимось ми на Росію, якщо основні політичні гравці все ж домовляться саме про захоплення влади, поки увага суспільства зосереджена на непроголошеній війні?
Проблеми консенсусу
Для тих, хто хоч трохи слідкує за діяльністю Конституційної комісії, вже очевидно, що як мінімум між БПП та “Самопоміччю”, депутати яких присутні в робочих групах, існує публічний конфлікт різного бачення децентралізації влади в Україні.
Політсила Петра Порошенка, зокрема, хоче, щоб Президент отримав конституційне право зупиняти повноваження органів місцевого самоврядування з можливістю призначення на місцях прямого президентського правління. Мовляв, розпустимо, якщо почнете розколювати країну чи підзаконними актами надто посягатимете на унітарність. А якщо хочете міцніше утриматись в політиці – балотуйтесь, мовляв, у Верховну Раду за правилами, які в спеціальних законах деталізує проста більшість з 226 депутатів.
І хоч такий запобіжник від сепаратизму був би добрячий, та в “Самопомочі” логічно побачили і загрози авторитаризму при зловживанні таким правом з боку чинного і усіх майбутніх президентів. Наскільки мені відомо, депутати “Радикальної партії Олега Ляшка” бачать ті ж ризики.
Тобто щодо головної реформи – децентралізації – політичні сили будуть змушені ще певний час шукати якусь формулу для того, щоб у Раді під неї нашкреблось 300 голосів. І БПП планує, щоб це вирішилось до літніх канікул парламенту, тому форсує події. В будь-якому випадку, в сесійній залі на цю тему сформується більшість переможців і меншість переможених. І можливо це буде саме боротьбою прихильників парламентської і президентської форм правління.
Щодо намірів реформувати в Конституції ще й права людини і громадянина, то особисто мені невідомо, чи існував цей план першопочатково в Адміністрації Президента, чи ідея просто народилася у певної кількості членів Конституційної комісії. Поки ясно одне – цей процес не основний.
І якщо депутати домовляться про децентралізацію, редакція змін в Розділ II Конституції “Права людини” може знову зруйнувати консенсус.
Чому? Та хоча б тому, що праві і консервативні сили парламенту рано чи пізно помітять, що робоча група Конституційної комісії пропонує прибрати з Основного Закону визначення шлюбу як союзу жінки і чоловіка, а також прямо прописати заборону дискримінації за ознакою сексуальної орієнтації.
Є і “складніші” політичні питання, які точно можуть створити небезпеку в майбутньому як для політсил парламентської меншості, так і для усього громадянського суспільства. Це, зокрема, питання свободи асоціацій і зібрань.
Так, відповідна робоча група президентської Комісії пропонує прибрати з Основного закону конституційну гарантію виключного права саме судів забороняти діяльність політичних партій та інших об’єднань громадян. Якщо нову редакцію Конституції ухвалять в такому вигляді, то 226 депутатів ситуативної парламентської більшості зможуть в певний момент на рівні законів України надати це право іншим органам державної влади чи місцевого самоврядування. Наприклад, щоб політпартії могли забороняти РНБО чи СБУ.
Зі свободою зібрань – схожа проблема. Пропонується прибрати норму чинної Конституції про виключне право судів встановлювати обмеження щодо реалізації свободи мирних зібрань. 226 депутатів ситуативної більшості поступово можуть надати право забороняти мітинги загалом необмеженій кількості органів державної та місцевої влади. В умовах децентралізації і вітчизняних традицій зловживати повноваженнями, це може бути широко використано проти місцевих громадських та політичних активістів. Наприклад, ті, хто матиме більшість в міській раді, своїх політичних опонентів отак і давитимуть, на довгі роки консервуючи владу конкретного політичного угрупування на певній території.
Останнє припущення виглядає ще більш реальним, якщо згадати, що в Конституційній комісії хочутьще й прибрати норму про завчасне сповіщення органів влади про проведення мирних зібрань. Норма досі була конституційною гарантією саме повідомчого порядку проведення мітингів в Україні, а не дозвільного, як це є в деяких європейських країнах, та де-факто – в Російській Федерації. Тобто ні політичним, ні громадським силам, ні простим окремим людям зараз не потрібно просити дозволу помітингувати в місцевої чи центральної влади, міліції чи будь-яких інших державних органів. Проте оновлена Конституція може подарувати простій парламентській більшості з 226 депутатів шанс поступово розправитися з усіма політичними конкурентами. Як це, зокрема, відбулося в Росії, де вже давно важко провести санкціонований (узгоджений) опозиційний протест…
Пам’ятаючи про любов депутатів голосувати за тексти не читаючи їх, звісно, не можна сказати наперед, чи побачать, чи не побачать вони ці та інші підводні камені майбутньої Конституції, домовляться чи не домовляться. Але це тим більше повертає нас до питання, вираженого у заголовку статті, – навіщо гратися з вогнем, поки суспільство за реформою не слідкує?
Проблеми відкритості
Остання теза викликає у вас сумніви? Тоді просто запитайте знайомих хоча б з активного громадського сектору, чи в курсі вони, які саме зміни пропонується внести в Основний Закон.
Лише шість людей писали щось у “єдине вікно” публічного збору пропозицій щодо змін до Конституції в Інтернеті. Крім Києва Робоча група з прав людини проводила громадські обговорення змін лише в Рівному, Івано-Франківську та Ужгороді, а Робоча група у сфері правосуддя та суміжних правових інститутів – у Дніпропетровську. Фотографії таких регіональних обговорень Конституційної комісії свідчать про те, що вони далеко не масові, і що фінансуються навіть не з українського державного бюджету, а з грантів Агентства США з міжнародного розвитку (USAID). Робоча група з питань децентралізації взагалі збиралась всього три рази, а самі результати її роботи в повному обсязі були неофіційно оприлюднені лише нещодавно – в той же день, коли Робоча група їх остаточнозатвердила, щоб передати Президенту.
Але навряд чи можна звинувачувати в недостатній відкритості усіх без розбору членів Конституційної комісії. Не можна хоча б тому, що, якщо ви вже маєте інформацію про засідання робочої групи, то дійсно маєте можливість на нього потрапити. Та й без серйозної державної підтримки все ж марно чекати від членів Комісії забезпечення на гідному рівні згаданих в президентському Указі “широкого громадського та професійного обговорення”, “ефективного механізму взаємодії державних органів, інститутів громадянського суспільства та міжнародних організацій” та “інформування громадськості про роботу з підготовки пропозицій щодо проведення конституційної реформи, її реалізації”.
А Президент як ініціатор всього цього процесу, як бачимо, обрав такий підхід до його реалізації: затвердження змін в відповідні розділи Основного Закону ж не потребує всеукраїнського референдуму (ст.156 Конституції) – ну от, мовляв, і не треба вам справжнього широкого обговорення…
Проблеми відповідальності
Тож поки суспільство за реформою не слідкує, усім, хто бере участь в процесі, слід згадати про свою відповідальність за усі можливі ризики втілення тих, чи інших ідей.
І членам президентської Комісії бажано все ж не перекладати всю цю відповідальність на плечі депутатів: мовляв, нас просто попросив написати Порошенко, а народні обранці хай самі вирішують, що з цим робити. Ні, поки проект не в сесійній залі – перед суспільством за нього відповідають саме члени президентської Комісії.
Для прикладу – правозахисники з Комісії мають розуміти, що частині електорату прийдуться до вподоби пропозиції Всеукраїнської Ради Церков прибрати конституційну гарантію відокремленості школи від церкви, та вписати в Основний закон привід для криміналізації абортів. А де вподобання електорату – там і відповідні дії політиків.
Чи що як народним депутатам сподобається ідея вже членів самої ж Конституційної комісії прибрати конституційну гарантію того, що політичні партії не можуть мати воєнізованих формувань? Це теоретично допомогло б легалізувати військове крило “Правого сектору”, та й значна частина електорату підтримала б, оскільки свідомість мілітаризована. Але як це буде працювати? І як це буде працювати в мирний час?
Або що буде, якщо праві і консервативні сили парламенту підтримають ідею Комісії вставити “мораль” в низку статей оновленої Конституції, щоб потім розвивати цю “мораль” у спеціальних законах?
Пильними потрібно бути і депутатам. Бо після першого читання вплинути на текст проекту змін в Конституцію їм стане набагато важче в порівнянні з процедурою роботи між читаннями зі звичайними законопроектами. Суб’єктами права подання поправок в цьому випадку може бути або Президент одноособово, або… мінімум 150 депутатів колективно (ч.2 ст.142 Закону “Про Регламент Верховної Ради України”).
То чи слід з такими ризиками чіпати зараз конституційні права та свободи, пані та панове?
Михайло Лебедь,
експерт з питань парламентського лобіювання та зі свободи зібрань в Україні
